Autori:

V súvislosti s pripravovanou novelou zákona č. 315/2016 Z. z. o registri partnerov verejného sektora (RPVS) je potrebné prehodnotiť doterajší systém registrácie výlučne prostredníctvom oprávnených osôb a zároveň vyhodnotiť efektívnosť preverovania pravdivosti a úplnosti údajov zapísaných v registri partnerov verejného sektora zo strany registrujúceho orgánu – Okresného súdu Žilina.

Partnera verejného sektora môže v súčasnosti do registra partnerov verejného sektora registrovať len oprávnená osoba, ktorou môže byť iba advokát, notár, banka, pobočka zahraničnej banky, audítor alebo daňový poradca.

Registrácia partnerov verejného sektora prostredníctvom týchto oprávnených osôb by však mala byť iba dobrovoľná, nie povinná. Teda pre partnera verejného sektora by mala jestvovať možnosť zapísať do registra svojich konečných užívateľov výhod bez toho, aby registráciu musela realizovať oprávnená osoba. Registráciu v registri partnerov verejného sektora by tak mohol realizovať samotný partner verejného sektora.

Povinná registrácia prostredníctvom oprávnenej osoby (teda najmä advokátov) zvyšuje náklady verejného obstarávania pre uchádzačov, odrádza od verejného obstarávania malých a stredných podnikateľov, ale aj uchádzačov zo zahraničia. V rámci verejného obstarávania zväčša platí - čím väčší počet uchádzačov, tým väčšia pravdepodobnosť na získanie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky pre verejného obstarávateľa.

Registrácia v registri partnerov verejného sektora výlučne prostredníctvom oprávnených osôb ide nad rámec toho čo vyžaduje právo EÚ. Tento proces registrácie je typickým príkladom tzv. gold-platingu zo strany Slovenskej republiky, keďže smernica EÚ 2015/849 síce stanovuje pre jednotlivé členské štáty EÚ povinnosť zriadenia registrov konečných užívateľov výhod, avšak každý podnikateľ si môže zápis do takéhoto registra realizovať sám, bez povinnosti registrácie cez sprostredkovateľa v podobe inej oprávnenej osoby, čo je špecifikom Slovenskej republiky. Žiadny iný členský štát takúto právnu úpravu nemá, keďže takáto úprava nie je správna, je neprimeraná, neefektívna a neproporčná.

Uvedená povinnosť registrácie prostredníctvom oprávnenej osoby zvyšuje administratívnu záťaž podnikateľov (uchádzačov vo verejnom obstarávaní), a to bez toho aby boli zdôvodnené preukázateľné prínosy takejto sprostredkovanej registrácie pre kvalitu údajov v registri partnerov verejného sektora.

V súčasnosti je v registri zapísaných približne 17 tisíc partnerov verejného sektora. Z nich je odhadom 4 tisíc takých, ktorí uzavreli zmluvy vo verejnom obstarávaní. Za registráciu úspešní uchádzači platia ročne oprávnenými osobám približne od 500 eur až po niekoľko tisíc eur (pri obchodných spoločnostiach s komplikovanou vlastníckou štruktúrou). Je potrebné uviesť, že tieto náklady na registráciu si samozrejme podnikatelia prevedú do svojich ponúk vo verejnom obstarávaní, takže v konečnom dôsledku tieto nepriame náklady platia verejní obstarávatelia. Odhadom teda registrácia partnera verejného sektora v registri cez sprostredkovateľov – oprávnené osoby stojí verejné obstarávanie na Slovensku ročne približne 2,8 milióna eur (4 000 PVS x 700 eur). Ak počítame všetky zápisy v registri (nielen v súvislosti s verejným obstarávaním), tak takáto forma registrácia stojí celý verejný sektor približne 11,9 milióna eur (17 000 PVS x 700 eur).

Pre finančné silné obchodné spoločnosti zaplatenie takejto pravidelnej ročnej odmeny pre oprávnenú osobu nemusí byť problém, ale malí a strední podnikatelia túto skutočnosť vnímajú inak. Otázka registrácie cez oprávnenú osobu môže predstavovať pre malého a stredného podnikateľa významnú skutočnosť pri jeho rozhodovaní o podaní ponuky vo verejnom obstarávaní. Smernice EÚ o verejnom obstarávaní pritom ako jeden zo svojich hlavných cieľov sledujú práve podporu malých a stredných podnikateľov. Takáto forma registrácie v registri partnerov verejného sektora však predstavuje bariéru v prístupe k otvorenej hospodárskej súťaži.

V praxi funkciu oprávnených osôb prevzali najmä advokáti, v menšej miere notári, audítori a daňoví poradcovia. Žiadna banka, ktorá by bola vlastnená súkromným kapitálom, nie je v registri vedená ako oprávnená osoba. Pritom banky sú práve tým subjektom, ktorý by mohol mať väčší prehľad o finančných tokoch partnera verejného sektora, a teda identifikovať konečného užívateľa výhod, ktorým môže byť aj fyzická osoba, ktorá má hospodársky prospech z podnikania partnera verejného sektora. Je otázne, či predkladateľ návrhu novely zákona vyhodnocoval aj tento aspekt fungovania zákona, a teda dôvod prečo banky neboli ochotné vykonávať túto pozíciu oprávnenej osoby.

Ministerstvo spravodlivosti SR a zástupcovia oprávnených osôb argumentujú, že ak registráciu v registri partnerov verejného sektora realizujú oprávnené osoby, tak ide o zvýšenie transparentnosti, a to niečo stojí.

Tento argument sa pri praktickej aplikácii zákona ukazuje ako nesprávny. Z verifikačných dokumentov zverejnených v registri je zrejmé, že oprávnené osoby identifikujú konečných užívateľov výhod často iba na základe všeobecne dostupných informácií, napr. z údajov z Obchodného registra a tiež na základe čestného vyhlásenia partera verejného sektora o tom, ktorá osoba je jeho konečný užívateľ výhod. Partner verejného sektora si môže vybrať pre registráciu ktorúkoľvek z tisícok oprávnených osôb v SR, pričom oprávnená osoba nemá spôsob ako sa dozvedieť o utajených dohodách, zmluvách, ktorých cieľom je napr. odlievanie hospodárskeho prospechu z podnikania daného partnera verejného sektora. Oprávnená osoba súhlasí s registráciou takéhoto partnera verejného sektora, pretože je krytá zákonným ustanovením, že nie je povinná zaplatiť prípadnú pokutu uloženú súdom partnerovi verejného sektora, ak konala s odbornou starostlivosťou. V zmysle zákona oprávnená osoba konala s odbornou starostlivosťou, ak jej partner verejného sektora neoznámil tieto tajné dohody o skutočných konečných užívateľoch výhod, a teda nemohla o týchto dohodách vedieť.

Podnikateľov, ktorí majú z rôznych dôvodov záujem na utajení konečného užívateľa výhod, neodradí registrácia prostredníctvom oprávnenej osoby. Väčšina podnikateľov zapísala svojich konečných užívateľov výhod dobrovoľne už podľa pôvodného registra konečných užívateľov výhod vedeného Úradom pre verené obstarávanie, kde na zápis postačovalo čestné vyhlásenie. Viac k tejto téme napr. analýza Transparency International Slovensko dostupná na: http://transparency.sk/en/ako-dobrou-hodnotou-za-peniaze-je-protischrankovy-zakon/.

Cieľom zavedenia režimu registrácie v pôvodnom registri konečných užívateľov výhod bez sprostredkovania cez oprávnené osoby bolo, aby registrácia bola jednoduchá, nezvyšovala náklady verejného obstarávania a umožňovala každému podnikateľovi zúčastniť sa verejného obstarávania bez byrokratických bariér. Dôraz bol však na druhej strane kladený na aktívne preverovanie pravdivosti a úplnosti zápisov v registri konečných užívateľov výhod zo strany ÚVO (napr. rozhodnutia vo veciach VÁHOSTAV - SK, a.s. alebo InterMedical, spol. s r.o.: https://www.uvo.gov.sk/legislativametodika-dohlad/spravne-delikty/prehlad-rozhodnuti-o-ulozeni-pokuty-a-sankcie-zakazu-ucasti-vo-vo-46e.html).

Argumentom pre registráciu prostredníctvom oprávnených osôb býva tiež tvrdenie, že takáto registrácia zvyšuje transakčné náklady pre tých podnikateľov, ktorí by chceli zapísať do registra nepravdivé alebo neúplné údaje. Tu je potrené uviesť, že registračná povinnosť cez oprávneného osoby preukázateľne zvyšuje transakčné náklady paušálne pre všetkých partnerov verejného sektora, teda aj pre drvivú väčšinu tých podnikateľov, ktorí bez problémov dobrovoľne odkryli svojho konečného užívateľa výhod. Transakčné náklady by sa však mali v súlade s princípom proporcionality zvyšovať len pre tých, ktorí nechcú deklarovať svojho skutočného konečného užívateľa výhod, chcú konečného užívateľa výhod ukryť, a teda iba cielene pre týchto partnerov verejného sektora by sa malo zvyšovať riziko odhalenia takéhoto konania. Toto riziko a transakčné náklady by sa teda mali zvyšovať prostredníctvom aktívnej činnosti registrujúceho orgánu, ktorý by mal mať výsledky pri odhaľovaní nepravdivých a neúplných údajov v registri partnerov verejného sektora, a teda by mal reálne ukladať sankcie pre partnerov verejného sektora, ktorí uviedli nepravdivé alebo neúplné údaje do registra. Ostatní partneri verejného sektora by tak museli pri svojej registrácii už počítať s reálnosťou uloženia sankcie.

K predstave, že oprávnené osoby prispievajú k zvýšeniu transparentnosti pri registrácii partnerov verejného sektora je potrebné uviesť, že podľa výročnej správy Finančnej spravodajskej jednotky Ministerstva vnútra SR z roku 2016, cit.: „Medzi najčastejšie zaznamenané javové formy neobvyklých obchodných operácií, ktoré Finančná spravodajská jednotka v období roku 2016 evidovala, analyzovala a vyhodnocovala, patrili predovšetkým: postupné, aj nevedomé zapájanie nefinančného sektora do procesu legalizácie, najmä notárov, advokátov, audítorov, realitných maklérov“. https://www.minv.sk/swift_data/source/policia/fsj/VS%20FSJ%20za%20rok%202016.pdf Teda podľa Finančnej spravodajskej jednotky práve oprávnené osoby - advokáti, notári, audítori, ktorí majú byť garantom toho, že zápisy v registri partnerov verejného sektora sú pravdivé a úplné, bývajú zapojení do legalizácie príjmov z trestnej činnosti. Integrálnou súčasťou ochrany pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti je pritom podľa zákona
č. 297/2008 Z. z. aj identifikácia konečného užívateľa výhod klientov týchto oprávnených osôb.

Zároveň vo svojej správe za rok 2017 Finančná spravodajská jednotka uvádza len 4 prijaté hlásenia o neobvyklých obchodných operáciách, ktoré jej boli ohlásené zo strany advokátov alebo notárov, napriek tomu že takúto povinnosť im ukladá predmetný zákon č. 297/2008 Z. z. o ochrane pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti, pritom zo strany bánk bolo ohlásených v rovnakom roku takmer 2 500 takýchto neobvyklých obchodných operácií https://www.minv.sk/swift_data/source/policia/fsj/VS%20FSJ%20za%20rok%202017.pdf . Uvedené údaje Finančnej spravodajskej jednotky spochybňujú schopnosti oprávnených osôb (okrem bánk) byť relevantnými subjektmi, na ktorých je postavená registrácia v registri partnerov verejného sektora.

Vznikajú preto legitímne otázky, akú pridanú hodnotu má registrácia partnerov verejného sektora v registri prostredníctvom oprávnených osôb? Akým spôsobom a či vôbec predkladateľ návrhu novely zákona vyhodnocoval efektívnosť doterajšej právnej úpravy?

Väčšina zástupcov oprávnených osôb samozrejme nebude proti takémuto procesu registrácie do registra partnerov verejného sektora namietať a bude tvrdiť, že je potrebný. Otázne je pre koho. Ako už bolo uvedené ročne takáto forma registrácie prináša do sektoru advokátov, notárov, audítorov a daňových poradcov milióny eur zo strany ich klientov – partnerov verejného sektora, ktorí tieto náklady v konečnom dôsledku prenášajú na ťarchu verejného sektora. Pri partneroch verejného sektora pritom ide zväčša o bonitných klientov, ktorí majú príjem zaručený zmluvami s verejným sektorom. S takýmito bonitnými klientmi následne prichádzajú aj ďalšie nadväzujúce zákazky, ktoré súvisia alebo ani nesúvisia s verejným sektorom.

Pokiaľ by aspoň časť z uvedených miliónov eur, ktoré štát v súčasnosti ročne garantuje pre advokátov, notárov, audítorov a daňových poradcov bola presunutá na posilnenie preverovania pravdivosti a úplnosti zápisov v registri partnerov verejného sektora zo strany registrujúceho orgánu (Okresného súdu Žilina), nepochybne by to viac prispelo k zvýšeniu transparentnosti, k cielenému zvýšeniu transakčných nákladov pre podnikateľov ukrývajúcich svojich skutočných konečných užívateľov výhod a ku kvalite údajov v registri partnerov verejného sektora. Z týchto miliónov eur by štát mohol zaplatiť alebo vybudovať jednotku domácich a zahraničných odborníkov, ktorí by boli schopný zabezpečiť registrujúcemu orgánu dôkazy alebo minimálne poskytnúť relevantné indície o tom, kde tieto dôkazy o skutočných konečných užívateľoch môže získať.

V súčasnosti Okresný súd Žilina koná pri preverovaní pravdivosti a úplnosti zápisov v registri partnerov verejného sektora iba na základe princípu oficiality, teda nie je orgánom, ktorý aktívne vyšetruje zápisy v registri, ale vykonáva len dôkazy, ktoré navrhli účastníci konania – teda partner verejného sektora, oprávnená osoba alebo oznamovateľ kvalifikovaného podnetu. Aj keď predkladaná novela dáva tomuto registrujúcemu orgánu možnosť výnimočne vykonať dôkazy, ktoré účastníci konania nenavrhli, takáto úprava nie je dostatočná. Verejný záujem na pravdivosti a úplnosti údajov zapísaných v registri partnerov verejného sektora nemôže byť postavený iba na kvalifikovaných podnetoch zo strany napr. mimovládnych organizácií alebo médií, ktorí ani nemajú prístup ku často kľúčovým informáciám chráneným bankovým alebo daňovým tajomstvom.

Registrujúci orgán (Okresný súd Žilina) by mal aktívne viesť vyšetrovanie zápisov v registri, a to na základe vyhodnocovania zápisov v registri pri aplikácii viacerých rizikových faktorov týkajúcich sa partnerov verejného sektora. Financie na túto jeho činnosť by mal platiť štát, a to z prostriedkov ušetrených z odstránenia povinnej registrácie prostredníctvom oprávnených osôb. Trovy dokazovania, ktoré navrhol oznamovateľ kvalifikovaného podnetu, by tak nemusel znášať tento oznamovateľ, ako to navrhuje aktuálna novela, ale mohol by ich znášať štát. Ďalšou alternatívou je preniesť trovy dokazovania navrhnutého oznamovateľom kvalifikovaného podnetu úplne alebo z časti na partnera verejného sektora, ktorý by už nemusel platiť za registráciu oprávnenej osobe a teda takouto cielenou formou zvýšiť transakčné náklady iba pre toho partnera verejného sektora, o ktorého pravdivosti a úplnosti zápisu v registri existujú dôvodné pochybnosti prijaté súdom na základe kvalifikovaného podnetu.

Ďalej je potrebné uviesť, že v súčasnosti v právnom poriadku SR paralelne fungujú dva režimy identifikovania konečného užívateľa výhod, režim podľa zákona o ochrane pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti a režim podľa zákona o registri partnerov verejného sektora. Vzájomné prepojenie týchto režimov by zefektívnilo výkon preverovania pravdivosti a úplnosti údajov v registri partnerov verejného sektora zo strany registrujúceho orgánu – Okresného súdu Žilina. Namiesto povinnej registrácie prostredníctvom oprávnených osôb, by mohla byť zavedená povinnosť, aby tzv. povinné osoby podľa zákona č. 297/2008 Z. z. o ochrane pred legalizáciou príjmov z trestnej činnosti mali pri overovaní a identifikácii konečného užívateľa výhod svojho klienta povinnosť porovnávať svoje zistenia so zápisom vo verejnom registri partnerov verejného sektora a pri zistení rozdielov v údajoch by mali nadväzujúcu povinnosť upovedomiť o tejto skutočnosti Okresný súd Žilina, ktorý by tak získaval relevantné podklady pre začatie ex offo preverovania zápisov v registri, bez ohľadu na to, či bol alebo nebol podaný kvalifikovaný podnet z vonkajšieho prostredia.

Nemáte oprávnenie pridať názor. Prihláste sa prosím